随着市场经济运行机制的逐步建立和政府机构改革，政府职能转变的进一步深化，如何改革政府投资管理模式已经成为各地、各级政府关注的一个焦点。国务院于2004年7月发布了《国务院关于投资体制改革的决定》。决定中明确规定，“加强政府投资管理，改进建设实施方式，对非经营性政府投资项目加快推行代建制”。交通工程项目属于国家基础设施建设，是典型的政府投资项目，结合交通行业发展的需要，本文提出在交通工程中尝试代建制模式的建议。 　　

交通工程管理传统模式及隐忧

　　以专门的事业单位为建设单位。我国的国省干线项目主要由省交通厅规划并委托各地市公路管理部门承担建设任务，普通农村公路工程项目一般由各市县公路管理部门承担建设任务。根据政府及省交通厅的规划，由建设单位负责编制并提出项目的可行性报告，负责项目的前期动拆迁和建设过程管理，建成竣工后向同属各级公路管理部门交养。

　　以政府直属的公司为建设单位。随着建设工程领域市场竞争机制、投融资体制的引入，许多政府部门都成立了直属的建设工程管理公司，例如交通厅、交通局下属的交通产业集团，有时也承担交通建设任务。

　　以专门的工程指挥部为建设单位。投资大，周期长，设计环节多的大型交通基础设施项目，例如高速公路、运河改线、城市高架等项目，由于跨越多个行政区域，动拆迁量大面广，交叉界面比较多，一般要求具有一定行政级别的领导挂帅，由省市委、省市政府领导担任指挥部领导，成立如高指、运河指等临时机构以项目法人为单位。这种方式一般在经营性的工程项目中实施。

　　上述的各种模式为交通建设做出了应有的历史贡献，在特定的历史条件下有一定的优势，但也存在一些弊端，主要有：

　　管理者缺乏投资控制的动力。事业单位由于体制原因，实施项目中不能承担任何投资风险，不能真正有效的控制投资，提高资金使用效率，反而容易造成某些行为的不规范。

　　机构重复设置，管理水平相对低下。指挥部等模式通过人员借调和社会招聘为项目而组建班子，人员磨合期长，项目完工后即解散，项目管理无后评价。而且造成了社会资源的重复配置，浪费了人力、物力和财力，并引发了许多管理问题。

　　政府监控不力。交通建设项目的投资管理、组织实施管理和建设监管同位一体，交通厅、交通局既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，及运动员与裁判二者一身，规则制定的公正性、执行的透明性不能保证。

　　项目法人实体缺位。事业单位、指挥部等单位以代业主身份来实施项目，其性质仍为事业单位，政府项目的法人机制没有真正建立起来，项目法人实体缺位。

近年来交通建设市场参与各方在市场经济和体制改革的冲击下，格局和形式也发生了很大的变化，建设管理模式改革的时机和条件已经具备：

　　一是部分业主（代业主）机构建立健全，管理人员众多，管理深度、广度加深、加大。二是工程监理制度执行的相对狭隘。工程监理的职能由最初的“质量控制、进度控制、费用控制、合同管理、信息管理、关系协调”演变成了“质量管理、安全管理”。三是施工企业的壮大。四是设计院、咨询公司、监理公司等中介服务结构的多位一体。

代建制模式及其作用

　　交通工程代建制模式一般采用“政府（交通部门）—政府所属投资公司—项目管理公司”的三级管理模式，通过这种模式实现政府投资职能、投资管理职能、项目管理职能的分离。从政府的职责看，包括项目决策、市场选择、监管、评估、市场管理与培育等几个方面。与原有的职能相比，政府对于项目决策中具有前瞻性战略性问题的介入比以前深，对于项目实施的管理比之前淡出，主要借助中介组织（项目管理公司完成）。投资公司作为业主具有投资主体的地位，主要任务是对项目投融资、还贷、设施经营进行全过程管理。项目管理公司根据政府或经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、勘察设计、项目管理、工程监理等工作。

　　投资公司作为业主，在建立完善的项目业主负责制度基础上，发挥应有的经济功能，有利于取得较好效果。首先能明确业主承担的风险，强化业主和投资各方的自我约束意识，对控制工程概算、工程质量和建设进度起到积极的作用。其次业主不仅负责建设，而且要负责建成后的经营和还款，对项目的建设和运营能实现全寿命期管理。最后实现项目业主责任考核制度。受投资责任约束，使业主积极主动的进行招标和自主确定项目管理公司。

　　项目管理公司根据政府或经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、勘察设计、项目管理、工程监理等工作。其单位性质是企业，其盈利模式是收取代理费、咨询费、从节约的投资中提成，其风险是承担相应的管理、咨询风险，不承担具体的工程风险。

　　代建制与现行有关制度的关系

　　代建制改革是近年来政府机构改革、投资体制改革和行业管理体制改革的必然，是这几项改革的深化和发展。

　　一是项目管理公司与政府有关部门的关系。从性质上讲，项目管理公司是企业，与政府有关部门不应存在任何隶属、人员和利益上的关系。在政府投资项目上，有关部门主要负责发展规划、政策制定和具体的代理范围和代理要求和市场培育，项目管理公司则通过学习、考核、资源重组申报取得有关专业项目的代建业务资质。

　　二是项目管理公司与投资公司的关系。如果项目是以投资公司的名义进行，则两者关系是选择和被选择的关系。投资公司关注项目整体的投融资效率和效益，而项目管理公司则更专注于项目建设实施过程的效率和效益。
三是项目管理公司与工程监理公司等其他中介组织的关系。最初对监理公司的定位是三控制、二管理和一协调，但监理单位在实际发展中走入了小胡同，没能很好地履行上述职能。因此，在一定程度上，代建制改革要完成监理改革未完成的任务，而且其范围要延伸至项目前期。在代建制实施过程中，项目管理公司与勘察设计单位及监理单位是委托与被委托的关系。

　　四是代建制度与项目法人责任制的关系。在实现项目法人责任制的项目中，项目法人是法律意义上的建设单位。因此，在项目法人成立后，项目管理公司最终是代理项目法人实施工程建设管理。

需要思考的问题

　　1. 有关代建制规章制度的完善。政府投资项目的管理方式、机构设置、运作规则等需要相应的规章制度来对应落实和约束，政府有关部门应尽快出台有关代建制的法规政策，对政府投资项目的监管、代建市场的培育、准入，代建制的标准合同文本等做出规定，以更好地推动代建制的实施。

　　2. 完善交通工程市场的代建机制。首先要逐步推广交通项目代建制，在部分工程中先试点再推广。其次要加强代建机构的培育，逐步建立代建制的门槛，促使项目管理人才素质的提高，鼓励中介服务机构如咨询公司、监理公司、项目管理公司等采用合并、联营等方式拓宽业务范围来适应代建制的要求。政府部门要建立代建机构的信息库，在选择代建机构时要侧重对企业专业人员素质、项目管理经验、企业信誉、项目履历的考察。

　　3. 合理的取费标准。类似当前工程监理公司等中介结构的问题，由于没有明确的收费下限和严格的执行标准，代建企业也面临着无序竞争的压力，使得企业通过降低项目的管理水平来降低成本。建议采用“项目投资总额*基本费率+节约投资*浮动费率”来有效保证项目的实施过程